2017年9月，PPP頭條發(fā)布了《16萬億PPP項(xiàng)目融資到位僅萬億，社會資本金融機(jī)構(gòu)各說各話》，揭示了全國范圍內(nèi)PPP融資存在的問題，目前社會資本融資到位率不足，僅為30%左右。國家雖然在政策上大力支持PPP項(xiàng)目發(fā)展，但為何金融機(jī)構(gòu)并不買賬？

一、誰是提供PPP融資的主力

根據(jù)央行發(fā)布的2017年上半年金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)報(bào)告，2017年6月份社會融資規(guī)模增量累計(jì)為11.17萬億元，比上年同期多1.36萬億元。而以企業(yè)債券和股票為代表的直接融資同比減少了2.27萬億元，占同期社會融資規(guī)模增量的0.9%，間接融資仍然是社會融資的主力軍。

2017年8月份《四川省財(cái)政廳PPP項(xiàng)目融資成本信息發(fā)布》一文提到，在融資落地的42個項(xiàng)目中，由銀行提供融資的項(xiàng)目共計(jì)37個，占比88.1%。其中：國有大型商業(yè)銀行提供融資的項(xiàng)目合計(jì)23個；全國性股份制商業(yè)銀行提供融資的項(xiàng)目合計(jì)4個；城市商業(yè)銀行提供融資的項(xiàng)目合計(jì)10個。由非銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)提供融資的項(xiàng)目共計(jì)5個。

結(jié)合銀行信貸提供的資金規(guī)模較大、資本較低、期限較長的優(yōu)勢來看，可大致推測在全國PPP融資已落地項(xiàng)目中，至少有80%是通過銀行來解決項(xiàng)目的資金需求。

為何其他融資工具（保險(xiǎn)、基金、資管等）沒有成為PPP項(xiàng)目融資的主流？根據(jù)表中四個方面的比較，可進(jìn)行如下分析：

首先，由于國家對PPP項(xiàng)目在政策上的大力支持，使得越來越多的國企和民企參與到PPP項(xiàng)目中來。充分的市場競爭使得PPP項(xiàng)目的回報(bào)率越來越低，大量的社會資本在項(xiàng)目融資時往往會將資金價格作為重要參考。因此，在授信政策同等的條件下，銀行資金以其低成本的優(yōu)勢成為社會資本融資的首選。

其次，通過對國有商業(yè)銀行和股份制商業(yè)銀行授信政策的收集和比較，不難發(fā)現(xiàn)銀行對于政府層級和財(cái)政實(shí)力的要求也遠(yuǎn)低于其他金融機(jī)構(gòu)。數(shù)據(jù)顯示，部分商業(yè)銀行對區(qū)縣級項(xiàng)目，在政府公共預(yù)算收入不低于15億元的情況下原則上是可以準(zhǔn)入的。這一點(diǎn)使銀行貸款和其他融資工具相比有著更大選擇范圍。

最后，目前參與PPP項(xiàng)目的社會資本方主力多為建筑企業(yè)，而該類企業(yè)由于長期處于高負(fù)債的水平，因此在PPP融資時就會提出項(xiàng)目公司負(fù)債不并表的要求。根據(jù)我國企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則，是否擁有對另一個企業(yè)的控制權(quán)作為納入合并報(bào)表的前提。而控制權(quán)主要從四個方面來看：占多數(shù)表決權(quán)；不享有多數(shù)表決權(quán)但書面約定享有受托管理權(quán)；公司章程或協(xié)議明確規(guī)定能夠?qū)ω?cái)務(wù)和經(jīng)營政策實(shí)施控制；在董事會或類似機(jī)構(gòu)能夠控制被投資單位。

為避免上述條件出現(xiàn)，在項(xiàng)目公司貸款時可以采用信用貸款和應(yīng)收賬款質(zhì)押相結(jié)合的方式進(jìn)行出表。具體來講，一方面，由于社會資本方對項(xiàng)目公司貸款并未提供擔(dān)保，故不承擔(dān)連帶責(zé)任，在報(bào)表中不作為或有負(fù)債列示。另一方面，項(xiàng)目公司在成立之初，除政府方出資之外，社會資本方通過引入基金、信托等方式成為項(xiàng)目公司非控股股東，社會資本方不享有控制權(quán)，即可達(dá)到出表要求。

二、銀行對PPP項(xiàng)目風(fēng)控關(guān)注點(diǎn)

通俗點(diǎn)說，銀行的使命就是資金的買賣。從資金供給方買入低成本的資金，賣給資金需求方高成本的資金，在買賣的過程中贏得利息差。由于銀行信貸大多是一種債權(quán)融資行為，銀行承擔(dān)的是無限風(fēng)險(xiǎn)，賺取的卻是有限的固定收益，這一特點(diǎn)決定銀行最關(guān)注資金的風(fēng)險(xiǎn)程度，即放出的款項(xiàng)能否按時按量收回。

通過收集和比較各家銀行的現(xiàn)有的PPP項(xiàng)目授信政策，大體總結(jié)，銀行的風(fēng)控關(guān)注點(diǎn)主要有以下8點(diǎn)：

（一）PPP項(xiàng)目的合規(guī)性

銀行對PPP項(xiàng)目合規(guī)性的前期審核時主要集中在4個方面：a.項(xiàng)目納入PPP項(xiàng)目綜合信息平臺庫；b.項(xiàng)目通過實(shí)施方案、物有所值和財(cái)政承受能力等資料的論證，并經(jīng)過同級政府或相關(guān)部門審批通過；c.關(guān)注PPP合同的合規(guī)性，合同中必須明確政府每年支付的可用性付費(fèi)和運(yùn)維績效付費(fèi)逐年納入地方政府財(cái)政預(yù)算管理；d.政府付費(fèi)的總金額能夠覆蓋銀行借款本息。

（二）項(xiàng)目資料的完整性

銀行在授信資料收集和放款前提中要求：項(xiàng)目立項(xiàng)、環(huán)評、土地等各項(xiàng)行政許可要件齊全、合法、有效，并取得開工建設(shè)所需全部批復(fù)文件。

（三）資金封閉運(yùn)作

銀行為了對項(xiàng)目財(cái)務(wù)運(yùn)作過程進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督，確保?？顚Ｓ?，及時掌握項(xiàng)目經(jīng)營情況，通常會要求項(xiàng)目公司在銀行開立監(jiān)管戶，具體來說：簽署資金監(jiān)管協(xié)議，開立監(jiān)管賬戶。要求資本金的投入和支出均需通過監(jiān)管戶，政府未來付費(fèi)賬戶需支付該賬戶，且需向政府報(bào)備該賬戶為政府付費(fèi)的收款戶。監(jiān)管賬戶的變更需經(jīng)過銀行同意。

（四）項(xiàng)目増信措施

將項(xiàng)目的未來收益權(quán)（應(yīng)收賬款收益權(quán)）全額質(zhì)押給銀行，并通過中國人民銀行征信中心的應(yīng)收賬款質(zhì)押登記系統(tǒng)進(jìn)行質(zhì)押和公示。

（五）政府層級和項(xiàng)目類型

銀行在選擇項(xiàng)目時不僅注重項(xiàng)目的類型，還會關(guān)注當(dāng)?shù)卣呢?cái)力指標(biāo)和債務(wù)指標(biāo)。一般來說，銀行對當(dāng)?shù)卣差A(yù)算收入最低要求是15億元，部分銀行對于一些偏好的項(xiàng)目類型（如水利、環(huán)保）和區(qū)域（如浙江、福建），甚至還會進(jìn)一步放寬對政府公共預(yù)算收入要求。在項(xiàng)目收益來源方面，由于政府付費(fèi)類項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)較小，通常作為銀行的首選項(xiàng)目；在項(xiàng)目類型方面，民生類項(xiàng)目完工風(fēng)險(xiǎn)較小，如學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老院、安置房。由于這些項(xiàng)目是政府的民生工程，所以還款來源更有保障，銀行自然更加放心。

（六）完工風(fēng)險(xiǎn)和政府信用風(fēng)險(xiǎn)

政府信用的體現(xiàn)出現(xiàn)在項(xiàng)目運(yùn)營期，一旦項(xiàng)目完工存在問題，則項(xiàng)目違約風(fēng)險(xiǎn)較大。故銀行需關(guān)注社會資本的建設(shè)能力和項(xiàng)目資金的籌措能力。除此之外，銀行還會注重政府信用風(fēng)險(xiǎn)，政府財(cái)力越好、層級越高、項(xiàng)目類型越好，則政府信用風(fēng)險(xiǎn)越低。

（七）納入預(yù)算和出具人大決議

項(xiàng)目運(yùn)營期開始政府需按PPP合同支付可用性付費(fèi)和運(yùn)維績效付費(fèi)。有關(guān)實(shí)施主體需要在運(yùn)營期前對于該項(xiàng)目做預(yù)算編制，并提交財(cái)政局出具預(yù)算報(bào)告。一旦預(yù)算報(bào)告經(jīng)人大決議表決通過后，政府付費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)將極大降低。

（八）第二還款來源的控制

銀行出于償債風(fēng)險(xiǎn)的考量，在項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)通常會要求社會資本方提供合法、足值、有效的抵質(zhì)押擔(dān)?；蚵鋵?shí)有代償能力的保證擔(dān)保，如果確實(shí)不能提供其他有效資產(chǎn)抵押或保證擔(dān)保的，可采用預(yù)期收益質(zhì)押。且銀行要求如果項(xiàng)目總投資超過評估總投資，則缺口資金由股東追加投入解決，不得增加銀行借款。

三、銀行要求難滿足，項(xiàng)目融資落地難

根據(jù)2017年商業(yè)銀行出具的PPP政策文件中對PPP項(xiàng)目審查審批要點(diǎn)的要求，整理出部分國有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行和部分城市商業(yè)銀行對已落地PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)入要求，詳見下表。結(jié)合全國范圍內(nèi)PPP項(xiàng)目分布區(qū)域、政府層級和財(cái)政實(shí)力、項(xiàng)目期限、社會資本方的性質(zhì)、社會資本方是否擔(dān)保及政府是否出具人大決議等文件6個層面進(jìn)行分析，從銀行審批關(guān)注點(diǎn)和實(shí)際PPP項(xiàng)目能否滿足銀行授信要求進(jìn)行比較，得出項(xiàng)目融資落地難的根源所在，從而提出相應(yīng)的意見和建議。

（一）中標(biāo)項(xiàng)目政府公共預(yù)算收入VS銀行要求財(cái)政實(shí)力

從銀行授信政策要求和已中標(biāo)項(xiàng)目所處地區(qū)政府公共預(yù)算收入看，大部分商業(yè)銀行對政府層級要求以地級市及以上為主。對于區(qū)縣級項(xiàng)目有些銀行雖然可以準(zhǔn)入，在財(cái)政實(shí)力和政府負(fù)債率方面卻要求較高，個別股份制銀行要求償債資金來源于區(qū)、縣級（含直轄市、副省級城市下轄區(qū)、縣）財(cái)政的，相應(yīng)地方GDP不低于500億元、地方政府綜合財(cái)力須在100億元（含）以上。而區(qū)、縣級政府公共預(yù)算收入在100億以上的僅有63家。在債務(wù)率方面，數(shù)據(jù)顯示多數(shù)銀行要求區(qū)、縣級債務(wù)率不得高于100%，地市級及以上可以放寬至120%甚至150%。

圖1為2016年各級政府平臺公開數(shù)據(jù)顯示的實(shí)際落地項(xiàng)目，區(qū)、縣級項(xiàng)目數(shù)量占比63%，總金額為24968.27億元，金額占比37%；省、市級項(xiàng)目數(shù)量占比37%，總金額為43072.75億元，金額占比63%。說明區(qū)、縣項(xiàng)目雖然數(shù)量多但平均中標(biāo)金額都較小。圖2為不同等級政府公共預(yù)算收入的區(qū)縣分布，其中公共預(yù)算收入低于15億的區(qū)、縣級有550家，占所有中標(biāo)區(qū)、縣的比重為52.78%，即超過一半以上的中標(biāo)項(xiàng)目所在地財(cái)政實(shí)力偏弱。也就是說，大部分區(qū)、縣級項(xiàng)目在銀行融資是非常困難的。

（二）中標(biāo)項(xiàng)目期限VS銀行貸款項(xiàng)目期限

除個別銀行外，多數(shù)銀行對貸款的期限要求是10年，超過10年的須項(xiàng)人民銀行備案，最長期限不高于15年。

圖3實(shí)際落地的項(xiàng)目期限顯示，截止2017年9月份，中標(biāo)項(xiàng)目期限在10年到15年的僅有1523個，占比38%。大部分項(xiàng)目期限都不低于15年，無法達(dá)到銀行對最長貸款期限的要求。這對于PPP項(xiàng)目融資來講，增加了銀行貸款審批難度。

（三）中標(biāo)所在區(qū)域VS銀行授信偏好區(qū)域

除國有商業(yè)銀行網(wǎng)點(diǎn)分布范圍較廣外，股份制商業(yè)銀行主要集中在中東部地區(qū)，城市商業(yè)銀行授信區(qū)域主要是總部所在省份和沿海發(fā)達(dá)城市。即銀行授信區(qū)域以中東部地區(qū)為主，西部地區(qū)集中在陜西，西藏、青海和寧夏等省份對于部分股份制銀行來講不在其授信范圍。

從圖4來看，截止2017年9月份，中標(biāo)項(xiàng)目數(shù)量排名前四的省份分別是山東、河南、新疆和四川；中標(biāo)規(guī)模前四名的省份分別是河北、云南、四川和新疆。從中標(biāo)區(qū)域來看西部地區(qū)（尤其是云南、四川和新疆地區(qū)）的中標(biāo)數(shù)量和金額高于全國平均水平，這些省份的金融機(jī)構(gòu)分布較少，且政府財(cái)政實(shí)力較弱，銀行對于西部地區(qū)的中標(biāo)項(xiàng)目放款要求更加嚴(yán)格。

（四）中標(biāo)社會資本方類型VS銀行對社會資本方要求

從商業(yè)銀行授信政策中對社會主體的要求來看，資金實(shí)力強(qiáng)、信用評級較高、財(cái)務(wù)指標(biāo)良好的央企和地方國企是銀行項(xiàng)目貸款的首選，上市民營企業(yè)、大型企業(yè)以及社會資本方在PPP項(xiàng)目上有經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)也可以成為銀行在PPP業(yè)務(wù)上的授信主體，而中小型民營企業(yè)是銀行審慎放款的對象。除了資產(chǎn)結(jié)構(gòu)和企業(yè)性質(zhì)外，銀行還關(guān)注企業(yè)的施工能力、管理團(tuán)隊(duì)水平以及質(zhì)量安全的情況。

圖5中標(biāo)項(xiàng)目的企業(yè)類型顯示，央企中標(biāo)金額達(dá)到33307.72億元，占比49%、地方國企中標(biāo)金額為17506.74億元，占比26%，而民營企業(yè)僅占比25%，金額為16782.35億元；從中標(biāo)數(shù)量來看，民營企業(yè)中標(biāo)數(shù)量達(dá)到2199個，占比48%。說明在PPP項(xiàng)目招標(biāo)中，對于規(guī)模較大的項(xiàng)目央企和地方國企憑借其特殊的優(yōu)勢獲勝，民營企業(yè)只能競爭總投規(guī)模較小的PPP項(xiàng)目。在PPP項(xiàng)目融資中，銀行除了關(guān)注項(xiàng)目規(guī)模大小之外，更加關(guān)注社會資本方是否為央企或地方國企。通常情況下，銀行對于央企或地方國企參與的PPP項(xiàng)目授信政策更為寬松。

（五）項(xiàng)目缺少強(qiáng)增信VS銀行要求提供擔(dān)保

由于PPP融資合同由項(xiàng)目公司和銀行簽訂，具有期限長、金額大的特點(diǎn)。因此銀行審批時除了要求項(xiàng)目應(yīng)收賬款收益權(quán)質(zhì)押外，還會要求社會資本方提供擔(dān)保。而社會資本方為降低資產(chǎn)負(fù)債率、風(fēng)險(xiǎn)隔離等不愿提供擔(dān)保，銀行出于風(fēng)控角度不愿承擔(dān)信用貸款帶來的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，因此雙方的矛盾點(diǎn)成為現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目融資落地難點(diǎn)所在。

2017年8月份成都路橋公司因?yàn)椴辉柑峁?dān)保和銀行要求必須出具擔(dān)保文件之間未能達(dá)成一致，導(dǎo)致成都路橋與宜賓市政府簽訂的價值82億的高速公路項(xiàng)目（BOT模式）因融資失敗而解除雙方協(xié)議。

（六）政府不愿出具證明文件VS銀行要求納入中長期規(guī)劃

財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》中規(guī)定“項(xiàng)目合同中涉及的政府支付義務(wù)，財(cái)政部門應(yīng)結(jié)合中長期財(cái)政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級政府預(yù)算，按照預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！必?cái)政部出臺的《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》要求“通過論證的項(xiàng)目，各級財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在編制年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃時，將項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排?！?/span>

大部分銀行對于政府付費(fèi)和財(cái)政補(bǔ)貼類的PPP項(xiàng)目，尤其是對落后地區(qū)，出于風(fēng)險(xiǎn)考慮，要求政府必須要出具人大常委會決議或納入預(yù)算的證明文件，證明政府將該項(xiàng)目的支出納入政府中期財(cái)政規(guī)劃和跨年度預(yù)算安排中。本質(zhì)上來講，政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目和項(xiàng)目公司提供的公共產(chǎn)品的質(zhì)量或服務(wù)績效掛鉤，屬于政府采購但政府不承擔(dān)兜底責(zé)任。因此人大常委會出具的批復(fù)文件對項(xiàng)目融資僅有增信作用，對社會資本方融資時能夠有利于降低項(xiàng)目融資成本。

在87號文出臺之后，部分地區(qū)政府擔(dān)心出具人大常委會或納入預(yù)算的證明文件會被認(rèn)定為政府債務(wù)，因此不再出具。銀行對于不具備人大常委會決議或承諾函的項(xiàng)目融資上會予以限制，影響社會資本方的融資成本，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目無法落地產(chǎn)生違約。

四、PPP項(xiàng)目融資中應(yīng)當(dāng)如何平衡各方矛盾點(diǎn)？

（一）關(guān)注PPP項(xiàng)目的合法性，以合同形式約定政府支出責(zé)任

首先，財(cái)政部門會根據(jù)PPP項(xiàng)目的情況分析政府支出責(zé)任，因此銀行沒有必要一定要求政府的支出納入中長期規(guī)劃和預(yù)算，只要PPP項(xiàng)目按照92號文履行程序，政府的支出責(zé)任自然會進(jìn)入預(yù)算管理的程序。其次，社會資本方應(yīng)在PPP項(xiàng)目合同談判過程中明確約定項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)保證將PPP項(xiàng)目相關(guān)的財(cái)政支出責(zé)任納入財(cái)政預(yù)算的義務(wù)并就約定相應(yīng)的違約責(zé)任。最后，銀行和社會資本方都應(yīng)該在項(xiàng)目實(shí)際推進(jìn)中，及時了解每個年度政府預(yù)算編制情況，確認(rèn)PPP項(xiàng)目納入年度財(cái)政預(yù)算。

（二）關(guān)注PPP運(yùn)作流程合規(guī)性，弱化政府層級和公共預(yù)算收入

PPP項(xiàng)目在實(shí)際融資過程中，銀行對于政府層級較低的PPP項(xiàng)目要求更加嚴(yán)格，除了要求政府出具承諾納入預(yù)算等文件外，政府的公共預(yù)算收入和負(fù)債率也是銀行判斷政府違約風(fēng)險(xiǎn)的依據(jù)。而規(guī)范的PPP項(xiàng)目通過依法招標(biāo)、政府合法合規(guī)采購，并且通過物有所值評價、財(cái)政承受能力論證、實(shí)施方案等文件的評審，在流程上PPP項(xiàng)目運(yùn)作做到了依法、合規(guī)，對政府和社會資本方?jīng)]有法律風(fēng)險(xiǎn)。因此，銀行對于完全合法合規(guī)的PPP項(xiàng)目不必?fù)?dān)心進(jìn)入運(yùn)營期后政府違約、無法收回本息等問題。

（三）關(guān)注PPP項(xiàng)目現(xiàn)金流，弱化社會資本方擔(dān)保責(zé)任

社會資本針對PPP項(xiàng)目成立的項(xiàng)目公司，其主要目的是做到破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的隔離。但實(shí)際中金融機(jī)構(gòu)針對項(xiàng)目公司的融資需要社會資本提供擔(dān)保和連帶責(zé)任，使項(xiàng)目公司與社會資本無法實(shí)現(xiàn)真正意義上的風(fēng)險(xiǎn)隔離。對于這一問題，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)改變原有的風(fēng)險(xiǎn)控制理念。PPP項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營期后，銀行應(yīng)當(dāng)更多關(guān)注項(xiàng)目公司所產(chǎn)生的現(xiàn)金流是否能覆蓋貸款本息。

（四）關(guān)注社會資本方PPP專業(yè)能力，弱化社會資本股東背景

根據(jù)銀行對PPP項(xiàng)目授信政策的分析，更多的銀行把央企和地方國企作為PPP項(xiàng)目貸款的重點(diǎn)客戶，而忽略了在PPP項(xiàng)目上經(jīng)驗(yàn)豐富且專業(yè)能力較強(qiáng)的民營企業(yè)。銀行應(yīng)當(dāng)關(guān)注對PPP項(xiàng)目較強(qiáng)的施工能力和行業(yè)經(jīng)驗(yàn)的社會資本，豐富的公共服務(wù)或基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)或運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌虮Ｕ享?xiàng)目高質(zhì)量完成，并最大可能達(dá)到政府績效考核，避免產(chǎn)生社會資本方違約問題。而且，PPP項(xiàng)目運(yùn)作上有著成功經(jīng)驗(yàn)的社會資本方也能夠更好的保障項(xiàng)目流程的合法合規(guī)。

（五）引入中長期融資工具，解決期限錯配問題

政府部門應(yīng)當(dāng)在政策上鼓勵長期資金，如保險(xiǎn)資金、社保資金等金融機(jī)構(gòu)，加大參與PPP項(xiàng)目的力度。因?yàn)楸ｋU(xiǎn)和社保等資金相對于銀行貸款來說，具有期限長、成本較低的優(yōu)勢，能夠更好的匹配PPP項(xiàng)目，解決PPP項(xiàng)目因收益率不高、期限較長帶來的問題。