11月10日，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號）。各方高度關(guān)注，業(yè)內(nèi)也有不同的解讀，對其中一些核心的內(nèi)容認(rèn)識不一。近日，財(cái)政部專門公布了對于財(cái)辦金〔2017〕92號的官方解讀。從實(shí)操的角度，該解讀很有針對性，還可以逐條劃重點(diǎn)、再解讀。

《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》解讀

近日，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號，以下簡稱《通知》）。就此，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人回答了記者提問。

一、《通知》出臺的背景是什么？

自2013年底，國家大力推廣運(yùn)用政府和社會資本合作（PPP）模式以來，經(jīng)過各方面3年多的共同努力，PPP工作取得明顯進(jìn)展，市場環(huán)境逐步優(yōu)化，項(xiàng)目落地不斷加快，為穩(wěn)增長、促改革、惠民生發(fā)揮了重要作用。但發(fā)展過程中，一些地方泛化濫用PPP、甚至借PPP變相融資等不規(guī)范操作的問題日益凸顯，加大了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。今年以來，黨中央、國務(wù)院要求將防風(fēng)險(xiǎn)放在突出重要位置，全國金融工作會議和國務(wù)院常務(wù)會議均對防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，糾正PPP中的不規(guī)范行為作出了明確部署。為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，此前財(cái)政部已會同有關(guān)部門印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號），對借PPP變相舉債融資的行為予以嚴(yán)禁。在此基礎(chǔ)上，為進(jìn)一步糾正PPP泛化濫用現(xiàn)象，我們起草了《通知》，旨在以PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫（以下簡稱“項(xiàng)目庫”）管理為抓手，進(jìn)一步規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作，推動PPP回歸創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制的本源，促進(jìn)PPP事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

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PPP泛化濫用、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增大，這是大背景。因此財(cái)辦金〔2017〕92號的主要目的在于防止PPP異化為新的融資平臺，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量?！耙訮PP項(xiàng)目庫管理為抓手，進(jìn)一步規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作，推動PPP回歸創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制的本源，促進(jìn)PPP事業(yè)可持續(xù)發(fā)展”，“項(xiàng)目庫管理→規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作→回歸本源（初心）→PPP可持續(xù)”的邏輯已清晰。

二、《通知》的主要內(nèi)容是什么？

《通知》提出了規(guī)范項(xiàng)目庫管理的三大舉措：一是實(shí)行分類管理。將項(xiàng)目庫按階段分為儲備清單和項(xiàng)目管理庫，儲備清單內(nèi)的項(xiàng)目重點(diǎn)用于孵化和推介，項(xiàng)目管理庫內(nèi)的項(xiàng)目要接受嚴(yán)格監(jiān)管，確保全生命周期規(guī)范運(yùn)作。二是統(tǒng)一新項(xiàng)目入庫標(biāo)準(zhǔn)。明確不適宜采用PPP模式實(shí)施、前期準(zhǔn)備工作不到位、未建立按效付費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目不得入庫，提升入庫項(xiàng)目質(zhì)量。明確下一步政策方向，即優(yōu)先支持通過PPP模式盤活存量公共資產(chǎn)，審慎開展政府付費(fèi)項(xiàng)目，防止財(cái)政支出過快增長，突破財(cái)政承受能力上限。三是組織開展已入庫項(xiàng)目集中清理。組織各地財(cái)政部門將操作不規(guī)范、實(shí)施條件不具備、信息不完善的項(xiàng)目清理出庫，推動各地建立健全專人負(fù)責(zé)、持續(xù)跟蹤、動態(tài)調(diào)整的常態(tài)化管理機(jī)制，提升項(xiàng)目庫信息質(zhì)量和管理水平。

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三舉措——分類管理、統(tǒng)一入庫、清理出庫。幾個看點(diǎn)：和財(cái)政部PPP綜合信息平臺第8期季報(bào)相比分為“儲備庫和管理庫”相比，“儲備清單”更多是孵化和推介，所以比儲備庫的規(guī)格下降，這和加強(qiáng)項(xiàng)目庫管理有關(guān)；優(yōu)先支持通過PPP模式盤活存量公共資產(chǎn)，審慎開展政府付費(fèi)項(xiàng)目，防止財(cái)政支出過快增長，突破財(cái)政承受能力上限，后兩句話解釋了對速度過快、大干快上的“剎車”動作；組織開展已入庫項(xiàng)目集中清理，這和E20此前判斷管理庫不是“保險(xiǎn)庫”相一致，有進(jìn)有出才是管理的關(guān)鍵，以便真正對各方規(guī)范操作產(chǎn)生約束力。

三、《通知》在加強(qiáng)PPP項(xiàng)目績效管理方面作出了哪些具體規(guī)定？

為貫徹PPP以運(yùn)營為核心、以績效為導(dǎo)向的理念，推動PPP項(xiàng)目由重建設(shè)向重運(yùn)營轉(zhuǎn)變，確保項(xiàng)目長期穩(wěn)定運(yùn)行，《通知》在推動項(xiàng)目建立按效付費(fèi)機(jī)制方面采取了以下舉措：

一是要求政府付費(fèi)與項(xiàng)目績效考核結(jié)果掛鉤，強(qiáng)化項(xiàng)目產(chǎn)出績效對社會資本回報(bào)的激勵約束效果，防止政府對項(xiàng)目各項(xiàng)支出承擔(dān)無條件的支付義務(wù)，使PPP異化為拉長版BT。

二是要求政府承擔(dān)的項(xiàng)目建設(shè)成本與運(yùn)營成本均應(yīng)根據(jù)績效考核結(jié)果進(jìn)行支付，且建設(shè)成本中參與績效考核的部分占比不得低于30%，防止當(dāng)前部分項(xiàng)目通過所謂“工程可用性付費(fèi)”方式，以“項(xiàng)目竣工即應(yīng)支付”的名義，提前鎖定政府對建設(shè)成本的無條件支付義務(wù)，弱化項(xiàng)目運(yùn)營績效考核的約束力。

三是要求政府付費(fèi)應(yīng)在項(xiàng)目合作期內(nèi)連續(xù)、平滑安排，防止為多上項(xiàng)目將財(cái)政支出責(zé)任過度后移，加劇以后年度財(cái)政支出壓力、導(dǎo)致代際失衡，同時(shí)也防止將財(cái)政支出責(zé)任集中前移，使社會資本快速回收大部分投資從而可以實(shí)現(xiàn)早期退出。

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“以運(yùn)營為核心、以績效為導(dǎo)向”，推動PPP項(xiàng)目由重建設(shè)向重運(yùn)營轉(zhuǎn)變，怎么強(qiáng)調(diào)都不為過?！?0%” 防止當(dāng)前部分項(xiàng)目通過所謂“工程可用性付費(fèi)”方式，以“項(xiàng)目竣工即應(yīng)支付”的名義，提前鎖定政府對建設(shè)成本的無條件支付義務(wù)，弱化項(xiàng)目運(yùn)營績效考核的約束力，如此一來，“可用性付費(fèi)+少量運(yùn)維付費(fèi)”模式的PPP項(xiàng)目入庫的可能性小了、在庫項(xiàng)目被清理的概率大了?！罢顿M(fèi)應(yīng)在項(xiàng)目合作期內(nèi)連續(xù)、平滑安排”這條，有咨詢公司讀懂了一半“防止將財(cái)政支出責(zé)任集中前移，使社會資本快速回收大部分投資從而可以實(shí)現(xiàn)早期退出”，即禁止前高后低；另一半很重要，“防止為多上項(xiàng)目將財(cái)政支出責(zé)任過度后移，加劇以后年度財(cái)政支出壓力、導(dǎo)致代際失衡”，實(shí)際上是堵住部分項(xiàng)目為規(guī)避10%紅線，把支出責(zé)任作出“前低后高”的情形。四川近期出臺的財(cái)承文件規(guī)定“PPP項(xiàng)目年度支出應(yīng)進(jìn)行動態(tài)累加累減，個別年度支出最高峰值超出承受能力的市縣，應(yīng)通過年度間平滑調(diào)整予以解決”可能會是需要再研究。

四、《通知》在規(guī)范PPP項(xiàng)目融資管理方面提出了哪些要求？

針對當(dāng)前部分PPP項(xiàng)目融資不到位、開工落地難，以及社會資本未實(shí)際出資或未按規(guī)定足額出資，推高項(xiàng)目杠桿率，降低項(xiàng)目公司風(fēng)險(xiǎn)抵御能力的問題，《通知》在加強(qiáng)項(xiàng)目融資管理方面采取了以下舉措：

一是要求社會資本按合同約定落實(shí)項(xiàng)目債權(quán)融資義務(wù)，防止項(xiàng)目因融資不能及時(shí)足額到位而擱置甚至失敗。

二是要求政府和社會資本雙方均應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國家關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金管理的有關(guān)規(guī)定，按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金，不得以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金，防止因資本金“空心化”，導(dǎo)致社會資本長期運(yùn)營責(zé)任的“虛化”，加劇重建設(shè)、輕運(yùn)營現(xiàn)象。

三是要求社會資本的股份不得由第三方代持，遏制當(dāng)前部分社會資本中選后自行指定其關(guān)聯(lián)企業(yè)、子公司、基金等第三方代為履行出資義務(wù)，以及部分聯(lián)合體參與方只承攬項(xiàng)目施工或設(shè)計(jì)任務(wù)、不實(shí)際出資入股等不規(guī)范操作現(xiàn)象，確保社會資本選擇程序的嚴(yán)肅性、公正性，夯實(shí)社會資本的投資建設(shè)運(yùn)營責(zé)任。

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“要求社會資本按合同約定落實(shí)項(xiàng)目債權(quán)融資義務(wù)”，實(shí)務(wù)中不少實(shí)施方案寫的是項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)融資，在政府方也參股的情況下，那會存在問題；不得以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金，防止因資本金“空心化”，直指“名股實(shí)債”等問題；社會資本的股份不得由第三方代持，遏制當(dāng)前部分社會資本中選后自行指定其關(guān)聯(lián)企業(yè)、子公司、基金等第三方代為履行出資義務(wù)，以及部分聯(lián)合體參與方只承攬項(xiàng)目施工或設(shè)計(jì)任務(wù)、不實(shí)際出資入股等不規(guī)范操作現(xiàn)象，實(shí)操中確實(shí)有“聯(lián)而不合”的現(xiàn)象，包括部分PPP項(xiàng)目中建筑施工企業(yè)作為聯(lián)合體、但在項(xiàng)目公司上不出資的問題，實(shí)際規(guī)避“兩標(biāo)并一標(biāo)”進(jìn)行建設(shè)施工，因此這條有望規(guī)范聯(lián)合體行為、夯實(shí)社會資本的投資建設(shè)運(yùn)營責(zé)任。

五、項(xiàng)目庫清理如何組織實(shí)施？有何時(shí)限要求？

《通知》規(guī)定，由各省級財(cái)政部門統(tǒng)一部署轄內(nèi)市、區(qū)、縣財(cái)政部門開展入庫項(xiàng)目集中清理工作，財(cái)政部PPP中心負(fù)責(zé)開展財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目的清理工作。

集中清理的完成時(shí)限是2018年3月31日。對于逾期未完成清理工作的地區(qū)，由財(cái)政部PPP中心指導(dǎo)并督促其于30日內(nèi)完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的，將暫停該地區(qū)新項(xiàng)目入庫直至整改完成。

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時(shí)限上的要求，“時(shí)間緊、任務(wù)重”。有問題的如何整改，還有待進(jìn)一步明確。

六、如何看待《通知》出臺的作用和影響？

《通知》的出臺，旨在糾正當(dāng)前PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)的走偏、變異問題，進(jìn)一步提高項(xiàng)目庫入庫項(xiàng)目質(zhì)量和信息公開有效性，更好地接受社會監(jiān)督。一些本不適宜采用PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目退庫，有利于正本清源，促進(jìn)PPP項(xiàng)目的有序推進(jìn)和公共資源的有效配置。一些項(xiàng)目按照要求完善后，將更加規(guī)范、更加透明，有助于項(xiàng)目的全生命周期管理。長遠(yuǎn)看，項(xiàng)目庫有進(jìn)有退，將促使各參與方更加注重規(guī)范運(yùn)作和項(xiàng)目管理，有利于防范和控制風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)市場信心，促進(jìn)PPP事業(yè)長期可持續(xù)發(fā)展。

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“項(xiàng)目庫有進(jìn)有退，將促使各參與方更加注重規(guī)范運(yùn)作和項(xiàng)目管理，有利于防范和控制風(fēng)險(xiǎn)”，再次強(qiáng)調(diào)規(guī)范是行穩(wěn)致遠(yuǎn)，是使PPP之樹長青的必然。PPP業(yè)界對于財(cái)辦金〔2017〕92號文的態(tài)度，可能在此次解讀之后，會從“驚呆”、不知所措轉(zhuǎn)向理解、支持。此外，在財(cái)政部、國資委、發(fā)改委及各地近期PPP相關(guān)政策出臺較為頻繁，一方面建議穩(wěn)妥、謹(jǐn)慎，避免地方操作時(shí)被捆過度、被踩急剎車；另一方面，立法還有待加快，在PPP上位法未落定之前，各部委文件“補(bǔ)丁”還會不斷，且不同政策文件之間相互“打架”的情形在所避免，并不利于PPP可持續(xù)發(fā)展。

作者湯明旺系E20PPP中心總監(jiān)，主要負(fù)責(zé)環(huán)保PPP理論及實(shí)踐研究，案例解讀、環(huán)保類PPP模式設(shè)計(jì)、擅長梳理政策方向、分析產(chǎn)業(yè)格局、總結(jié)案例經(jīng)驗(yàn)、為PPP實(shí)操提供思路和建議。